索引号 1008003004/2017-34557
组配分类 政策解读 发布机构 瑞安市
生成日期 2017-10-20 公开方式 主动公开
关于《瑞安市PPP项目规范化管理办法》政策解读

 

一、起草背景

一方面,“加快融合发展、打造至美瑞安”是我市今后五年工作的战略目标和行动指南。坚持融合互动、实施“十大百项千亿”重点投资计划,加快城市北融东拓、云江两岸互动、中西部乡镇差异化发展,资金保障是重点。根据全市重点投资计划及市领导有关工作要求, 2017年全市政府性投资项目资金需求合计155.52亿元。而我市2017年财政预算收入预期62.75亿元、土地出让金剔除返回地后为33.35亿元。财政资金“保工资、保运转、保民生”的任务艰巨,面对基建项目的资金需求有很大的缺口,如若不充分发挥PPP模式优势,解决相应资金保障问题,各乡镇、功能区、部门的项目推进将存在极大问题。

另一方面,由于PPP是新生事物,运行时间较短,许多工作尚处于探索之中,全国各地的项目运作或多或少都出现一些问题,在我市表现为PPP操作风险、收益风险、平台风险和观念问题等“三风险、一问题”。因此,急需通过制度化的安排,来有效避免PPP项目实施过程中的风险。

二、起草过程

    2017年5月起,我们着手起草了《瑞安市PPP项目规范化管理办法》,组织了多轮讨论,其中针对办法架构、风险节点以及防控措施等核心问题进行多次的专题会议。同时积极与部门进行对接,逐步对管理办法进行完善。2017年6月,我局再次组织各有关职能科室进行了专题讨论研究,并将文本征求相关部门意见,对办法进行进一步修改完善。

三、主要内容

《管理办法》共七章五十五条,明确了我市PPP项目规范化管理的框架结构、基本原则和管理机构,重点对PPP 项目中五个阶段的风险防控进行了规范。《管理办法》以PPP操作指南为基础,强调程序上的规范性;同时对实施过程中的风险节点,通过制度化设置加以规范。

(一)框架结构:本办法规范全市各级、各部门组织实施PPP项目在识别、准备、采购、执行和移交5个阶段、19个步骤的方式方法。

(二)基本原则:PPP项目实施按照“政府统筹、部门实施、PPP中心协调、社会资本参与”的原则规范化管理。

(三)管理机构:PPP工作领导小组下设三个工作组,分别为实施方案工作组、采购合同工作组和绩效执行工作组,对PPP项目实行分阶段管理。

(四)风险防控:重点对PPP 项目中五个阶段的风险防控进行了规范。对PPP项目适用范围、实施机构、承接社会资本、实施方式做出明确规定,避免PPP操作风险和平台风险。同时规定不得固定回报、回购安排和明股实债,避免PPP债务风险。突出物有所值评价和财政承受能力论证要求。在PPP项目的收益风险上,通过控制项目利润率、设置超额收益分享机制以及严格政府采购来加以规范。

1、适用范围予以明确,避免PPP项目适用范围风险。办法第六条,PPP模式适用于政府负有提供责任、需求长期稳定并适宜由社会资本方承担的基础设施及公共服务类项目,包括能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游、城镇综合开发等

在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟的,新建项目要“强制”应用PPP模式;在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量。

2、明确PPP项目实施方范围,避免主体风险。办法第八条,PPP项目实施机构为政府或其指定的有关职能部门或事业单位,不包括地方国有平台公司。

3、明确PPP项目承接社会资本,避免平台风险。办法第二十七条,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的地方融资平台,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与PPP项目。

4、明确PPP项目的实施方式,避免PPP操作风险。第十二条,根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理选择委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等运作方式,不得使用建设-移交(BT)方式。

5、不得固定回报、回购安排和明股实债予以明确,避免PPP债务风险。第十三条,实施方案要确保充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征,不得以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,加剧地方政府财政债务风险隐患。

6、物有所值评价实现裁判员和运动员相分离,强化实施方案的科学性。第十九条,物有所值评价中介机构与实施方案编制中介机构不得为同一家,做到项目相互监督和验证。

7、财政承受能力控制,避免PPP支付风险。第二十条,对部分政府付费或政府补贴的项目,由市财政(PPP中心)牵头或委托中介机构依据《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》(财金〔2015〕21号)要求,开展财政承受能力论证,论证标准为“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”

8、避免PPP项目的收益风险。

(1)控制项目利润率范围,避免PPP项目收益风险。第十八条,对PPP项目在不同实施方式中对应的资本结构、运行成本及项目收益进行全面综合评估,充分论证并科学判定项目的合理利润率空间。

实施机构和主管部门要针对项目情况,提供参照项目的建设和运营维护净成本,并随实施方案一并提交;财政部门基于参照项目的建设和运营维护净成本,计算项目PSC值以及项目的“项目投资财务内部收益率”和“资本金财务内部收益率”。

(2)通过设置超额收益分享机制,体现PPP项目“盈利而非暴利”。第十五条,实施方案要体现PPP项目“盈利而非暴利”精神,通过合理测算,科学设置超额收益分享机制。

(3)规范政府采购,达到PPP充分竞争。第十四条,PPP项目原则上采用竞争性方式选择社会资本。基于项目特点,确需采用单一来源采购方式等非竞争性方式的,须由项目实施机构向在实施方案中重点予以说明理由并附相关依据文件。

第二十八条,不得将与履行合同能力无关的条件和明显超过项目需求的非强制性认定、报备、评选资质设定为PPP项目资格条件,限制或排斥潜在社会资本参与PPP项目,或对中小企业或民营企业实行差别待遇或歧视待遇。如确需设定因项目履约所必要的注册资本金、资产总额、从业人员、经营状况等作为特定资格条件的,应当与该PPP项目的规模、特点和实际需要相适应。

评分标准设置要合规,合理选择评标方式,科学制定价格分占比和商务技术分的评分项设定,以实现PPP项目竞争公平公正。

PPP项目采购文件和合同范本要报经PPP工作领导小组下面的采购合同工作组审议,审议通过后,方可进入项目采购阶段。

第三十四条,PPP项目采购结果除公开招标方式外均要报经PPP工作领导小组下面的采购合同工作组审议,审议通过后,方可进入项目采购结果确认。

9、明确股权转让限制,避免PPP项目实施风险。第四十条, 项目实施机构和市财政(PPP中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司。

结合PPP实施方案和合同规定,设置股权转让的锁定期和股权转让的前置条件,防止PPP项目实施风险。

10、绩效付费设置,避免PPP项目执行风险。第四十四条,政府的支付义务由项目实施机构根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效通过PPP管理系统报市财政部门备案后,再向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的,社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

11、建立中期评估机制,及时调整并防范PPP项目执行风险。第四十五条,在项目合同执行和管理过程中,项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报市财政(PPP中心)备案。

12、建立调整机制,防范PPP项目执行风险。第四十六条,涉及到项目执行过程中PPP合同内容变更的,须报经PPP工作领导小组下面的绩效执行工作组审议,审议通过后,方可予以合同变更。

13、明确PPP项目移交要求,避免移交风险。第五十二条,项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的,移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

四、补充说明

基于PPP项目规范化管理的需要,PPP工作领导小组下设三个工作组,分别为实施方案工作组、采购合同工作组和绩效执行工作组,对PPP项目实行分阶段管理,要市政府另行发文明确。

 

附件:瑞安市PPP项目规范化管理办法瑞安市PPP项目规范化管理办法.doc