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索引号 001008003004091/2017-34664
组配分类 规范性文件 发布机构 市法制办
生成日期 2017-10-23 公开方式 主动公开
瑞安市人民政府办公室关于印发瑞安市PPP项目规范化管理办法的通知

统一编号:CRAD01-2017-0038

瑞安市PPP项目规范化管理办法

 

第一章  总  则

第一条  为积极稳妥、合法合规推进政府和社会资本合作项目,通过制度化、信息化和标准化建设,控制和预防PPP模式操作中的政策、经济等风险,根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《浙江省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(浙财金〔2015〕5号)及有关法律、法规及相关文件的规定,结合我市实际,特制定本管理办法。

第二条  本办法规范全市各级、各部门组织实施PPP项目在识别、准备、采购、执行和移交5个阶段、19个步骤的方式方法。

第三条  PPP项目实施按照“政府统筹、部门实施、PPP中心协调、社会资本参与”的原则规范化管理。

第四条  市PPP工作领导小组下设三个工作组,分别为实施方案工作组、采购合同工作组和绩效执行工作组,对PPP项目实行分阶段管理。

第二章  项目识别阶段的规范化管理

第五条  各行业主管部门、各功能区管委会、各乡镇人民政府各街道办事处将本行业、本地区的基础设施和公共服务类项目进行评估筛选后,通过瑞安市PPP信息管理系统(www.rappp.gov.cn)纳入PPP项目意向库,由市财政(PPP中心)会同市发改召集相关部门依据区域国民经济和相关产业政策开展项目初审,通过初审的项目进入PPP项目储备库。

第六条  PPP模式适用于政府负有提供责任、需求长期稳定并适宜由社会资本承担的基础设施及公共服务类项目,包括能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游、城镇综合开发等。

在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟的,新建项目要“强制”应用PPP模式;在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量。 

第七条  已纳入PPP项目储备且具备实施条件的项目,由实施机构通过PPP信息管理系统以项目申报表形式,报请市PPP工作领导小组审批。

第八条  PPP项目实施机构为政府或其指定的有关职能部门或事业单位,不包括地方国有平台公司。

第九条  社会资本可以通过PPP信息管理系统以项目建议书的方式向市财政(PPP中心)推荐潜在PPP项目。

第十条  经PPP工作领导小组会议对单位提出拟采用PPP模式实施的项目进行审议,审议通过后,可进入项目准备阶段。PPP项目审议批次和时间与当年部门预算编制与调整时间相匹配。

第三章  项目准备阶段的规范化管理

第十一条  市PPP工作领导小组会议审议通过的项目,须由项目实施机构或委托中介机构组织编制项目实施方案(实施方案编制主要内容见附件4)。

第十二条  根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理选择委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等运作方式,不得使用建设-移交(BT)方式。

第十三条  实施方案要确保充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征,不得以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,加剧地方政府财政债务风险隐患。

第十四条  PPP项目原则上采用竞争性方式选择社会资本。基于项目特点,确需采用单一来源采购方式等非竞争性方式的,须由项目实施机构向在实施方案中重点予以说明理由并附相关依据文件。

第十五条  实施方案要体现PPP项目“盈利而非暴利”精神,通过合理测算,科学设置超额收益分享机制。

第十六条  项目实施方案编制完成后,由市财政(PPP中心)会同相关行业主管部门对项目实施方案进行物有所值评价和财政承受能力论证。

第十七条  市财政(PPP中心)会同行业主管部门,或委托中介机构,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。按规定定量评价工作可根据实际情况开展或不开展。

(一)定性评价:重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

(二)定量评价:主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

第十八条  对PPP项目在不同实施方式中对应的资本结构、运行成本及项目收益进行全面综合评估,充分论证并科学判定项目的合理利润率空间。

实施机构和主管部门要针对项目情况,提供参照项目的建设和运营维护净成本,并随实施方案一并提交;财政部门基于参照项目的建设和运营维护净成本,计算项目PSC值以及项目的“项目投资财务内部收益率”和“资本金财务内部收益率”。

第十九条  物有所值评价中介机构与实施方案编制中介机构不得为同一家,做到项目相互监督和验证。

第二十条  对部分政府付费或政府补贴的项目,由市财政(PPP中心)牵头或委托中介机构依据《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》(财金〔2015〕21号)要求,开展财政承受能力论证,论证标准为“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。

第二十一条  通过评价和论证的PPP项目, 报经PPP工作领导小组下设的实施方案工作组审议审议通过后,方可提交市政府。

第二十二条  实施方案和两个报告由项目实施机构报政府审核。经市政府审批同意后,方可进入项目采购阶段。

第四章  项目采购阶段的规范化管理

第二十三条  项目采购由项目实施机构负责组织,也可委托具备资质的社会中介机构代理。

第二十四条  项目实施机构编制资格预审文件,并发布资格预审公告,资格预审公告在“浙江政府采购网”“瑞安市政府和社会资本合作网”及相关网站上发布,提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

资格预审的评审报告提交市财政(PPP中心)备案。

项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的,项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审;项目经过重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的,可依法调整实施方案选择的采购方式。单一来源采购和竞争性磋商方式按有关规定执行。

第二十五条  项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、PPP项目合同草案及其他法律文本、采购结果确认谈判中项目合同可变的细节、以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。

第二十六条  项目实施机构应当组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会,但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。项目实施机构可以视项目的具体情况,组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实。

第二十七条  对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的地方融资平台,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与PPP项目。

第二十八条  不得将与履行合同能力无关的条件和明显超过项目需求的非强制性认定、报备、评选资质设定为PPP项目资格条件,限制或排斥潜在社会资本参与PPP项目,或对中小企业或民营企业实行差别待遇或歧视待遇。如确需设定因项目履约所必要的注册资本金、资产总额、从业人员、经营状况等作为特定资格条件的,应当与该PPP项目的规模、特点和实际需要相适应。

评分标准设置要合规,合理选择评标方式,科学制定价格分占比和商务技术分的评分项设定,以实现PPP项目竞争公平公正。

PPP项目采购文件和合同范本要报经市PPP工作领导小组下设的采购合同工作组审议,审议通过后,方可进入项目采购阶段。

第二十九条  项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的,按照《中华人民共和国政府采购法》和《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》(财库〔2014〕215号)等法律法规执行。

项目采用竞争性磋商方式开展采购的,按《财政部关于印发〈政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法〉的通知》(财库〔2014〕214号)和《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》(财库〔2015〕124号)执行。

第三十条  公开招标方式主要是用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策,且采购过程中不作更改的项目。

第三十一条  采用竞争性谈判或者竞争性磋商采购方式的,项目采购文件除第二十五条规定的内容外,还应当明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容,包括采购需求中的技术、服务要求以及项目合同草案条款。

第三十二条  采用单一来源采购方式的,实行两阶段谈判。第一轮由项目实施机构组织相关专家对其进行谈判,建立谈判成果;第二轮再由市财政(PPP中心)牵头,会同主管部门、实施机构等,对其进行进行再次谈判,确定谈判结果。

第三十三条  根据PPP项目特点,抽取相关专业专家参与PPP项目评审。我市无相关专业专家的,要在省级以及温州市级专家库中抽取。

第三十四条  由市政府针对正在实施的项目成立专门的采购结果确认谈判工作组,按照候选社会资本的排名,依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判,率先达成一致的即为中选者。

第三十五条  确认谈判完成后,项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内,与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录,并将预中标、成交结果在“浙江政府采购网”“瑞安市政府和社会资本合作网”及相关网站上进行公示,公示期不得少于5个工作日。

第三十六条  项目实施机构应当在公示期满无异议后2个工作日内,将中标、成交结果在“浙江政府采购网”“瑞安市政府和社会资本合作网”及相关网站上公告,同时发出中标、成交通知书。

第三十七条  项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内,与中标、成交社会资本签订经市人民政府审核同意的PPP项目合同。

需要为PPP项目设立专门项目公司的,待项目公司成立后,由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同,或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。

第三十八条  项目实施机构应当在PPP项目合同签订之日起2个工作日内,将PPP项目合同在“浙江政府采购网”“瑞安市政府和社会资本合作网”及相关网站上公告,但PPP项目合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

第五章  项目执行阶段的规范化管理

第三十九条  项目实施机构和市财政(PPP中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司。

结合PPP实施方案和合同规定,设置股权转让的锁定期和股权转让的前置条件,防止PPP项目实施风险。

第四十条  项目融资由社会资本或项目公司负责,市财政PPP中心和项目实施机构应做好监督管理工作,防止企业债务向政府转移。

第四十一条  项目实施机构应监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,通过PPP管理系统报市财政(PPP中心)备案。

第四十二条  项目合同中涉及的政府支付义务,由市财政结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行。

第四十三条  政府的支付义务由项目实施机构根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效通过PPP管理系统报市财政部门备案后,再向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的,社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

第四十四条  在项目合同执行和管理过程中,项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报市财政(PPP中心)备案。

第四十五条  涉及到项目执行过程中PPP合同内容变更的,须报经市PPP工作领导小组下设的绩效执行工作组审议,审议通过后,方可予以合同变更。

第四十六条  政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责,重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。

第四十七条  政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等相关信息,保障公众知情权,接受社会监督。

第六章  项目移交阶段的规范化管理

第四十八条  项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。

项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。

第四十九条  项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案。

第五十条  项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构,按照项目合同约定的评估方式,对移交资产进行资产评估,作为确定补偿金额的依据。

第五十一条  项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的,移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

第五十二条  社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

第五十三条  项目移交完成后,市财政(PPP中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。

第七章  附  则

第五十四条  本办法定于2017年11月25日起施行。

 

附件:1.PPP项目工作流程图

   2.PPP项目运作方式

3.PPP项目采购方式

4.PPP项目实施方案编制主要内容

 

附件1

PPP项目工作流程图

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

附件2

 

PPP项目运作方式

 

PPP项目运作方式包括但不限于以下10种:

1.委托运营(Operations&Maintenance,O&M),是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。公园绿地、街路绿化、道路养护等存量公共资产的运营维护项目可以考虑采用O&M方式进行运作。

2.管理合同(ManagementContract,MC),是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式,合同期限一般不超过3年。

3.建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer,BOT),是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

4.建设-拥有-运营(Build-Own-Operate,BOO),由BOT方式演变而来,二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权,但必须在合同中注明保证公益性的约束条款,一般不涉及项目期满移交。

5.建设-拥有-运营-移交(Build-Own-Operate-Transfer,BOOT),由BOT方式演变而来,是指社会资本或项目公司拥有项目所有权并负责经营,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

6.转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT),是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

7.改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT),是指政府在TOT模式的基础上,增加改扩建内容的项目运作方式,即将存量公共资产的改造、升级或扩建职责,以及相关的设计和融资职责转移给社会资本或项目公司的PPP运作方式。合同期限一般为20-30年。

8.租赁-运营-移交(Lease-Operate-Transfer,LOT),是指政府将公共资产的运营、维护和用户服务职责转移给社会资本或项目公司的PPP运作方式。政府承担公共资产投资,保留公共资产所有权并租赁给社会资本。通常情况下,社会资本通过使用者付费回收成本,政府可分享部分收费作为公共资产租赁费用。合同期限一般为20至30年。

9.购买-建设-运营(Buy-Build-Operate,BBO),由BOO方式演变而来,二者区别主要是BBO方式下社会资本从政府购入存量资产并进行改建、扩建,而非新建项目。

10.区域特许经营(Concession),是指政府将特定区域内的特定公共产品和服务的供给职责,排他性转移给社会资本或项目公司的PPP运作方式。社会资本负责规划、设计、融资、建造、运营、维护、用户服务和追加投资等,满足区域内公共产品和服务需求。通常情况下,社会资本通过使用者付费和政府回购股权实现投资运营回报。合同期限一般为20至30年。

 


附件3

 

PPP项目采购方式

 

采购方式

适用条件

投标供应商数量

数额标准

公开招标

集中采购目录以内的或者公开招标数额标准以上的货物、工程和服务。

不少于三家供应商参加投标。

属于中央预算的政府采购项目,由国务院规定;属于地方预算的政府采购项目,由省、自治区、直辖市人民政府规定。

邀请招标

1.具有特殊性,只能从有限范围的供应商处采购的;2.采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

从符合相应资格条件的供应商中,通过随机方式选择三家以上的供应商。

单一来源

1.只能从唯一供应商处采购的;2.发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;3.必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。

从唯一供应商处采购。

集中采购目录以内,且未达到公开招标数额标准的货物、服务;未达到公开招标数额标准、采购限额标准以上、集中采购目录以外的货物、服务;达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务;按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程。

竞争性

谈判

1.招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的;2.技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;3.采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的;4.不能事先计算出价格总额的。

通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于三家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判或者询价采购活动或者竞争性磋商采购活动。

竞争性磋商响应供应商两家即可。

竞争性

磋商

1.政府购买服务项目;2.技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;3.因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;4.市场竞争不充分的科研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目;5.按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。


附件4

 

PPP项目实施方案编制主要内容

 

一、项目概况

项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性,以及项目运作的目标和意义。

经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。

项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

二、风险分配基本框架

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险。

原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

三、项目运作方式

项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

四、交易结构

交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途,项目资产的形成和转移等。

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

五、合同体系

合同体系主要包括项目合同(或特许经营合同)、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同(或特许经营合同)是其中最核心的法律文件。

项目边界条件是项目合同的核心内容,主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。

交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

六、监管架构

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

七、采购方式选择

项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行。采购方式包括公开招标(主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的项目)、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。

八、其他

特许经营项目还应按照国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第25号《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十条执行。